环境科学研究  2018, Vol. 31 Issue (1): 1-8  DOI: 10.13198/j.issn.1001-6929.2017.04.14

引用本文  

秦延文, 赵艳民, 马迎群, 等. 三峡水库氮磷污染防治政策建议:生态补偿·污染控制·质量考核[J]. 环境科学研究, 2018, 31(1): 1-8.
QIN Yanwen, ZHAO Yanmin, MA Yingqun, et al. Prevention and Control of Nitrogen, Phosphorus Pollution in the Three Gorges Reservoir: Ecological Compensation, Pollution Control, Quality Assessment[J]. Research of Environmental Sciences, 2018, 31(1): 1-8.

基金项目

国家重点研究发计划项目(2016YFA0600904);中国科学院科技服务网络计划(STS)项目(KFJ-EW-STS-010)
Supported by National Key Research and Dovelopment Program of China(No.2016YFA0600904); Science and Technology Service Network Initiative of the Chinese Academy of Sciences (No.KFJ-EW-STS-010)

责任作者

郑丙辉(1963-), 男, 浙江天台人, 研究员, 博士, 博导, 主要从事河流、湖泊水环境保护研究, zhengbh@craes.org.cn

作者简介

秦延文(1973-), 女, 山东青岛人, 研究员, 博士, 主要从事流域水环境风险评估预警技术研究, qinyw@craes.org.cn

文章历史

收稿日期:2017-11-15
修订日期:2017-11-24
三峡水库氮磷污染防治政策建议:生态补偿·污染控制·质量考核
秦延文1 , 赵艳民1 , 马迎群1 , 郑丙辉2 , 汪星2,3 , 王丽婧2,3 , 李虹2,3     
1. 中国环境科学研究院, 国家环境保护河口与海岸带环境重点实验室, 北京 100012;
2. 中国环境科学研究院, 湖泊水污染治理与生态修复技术国家工程实验室, 北京 100012;
3. 中国环境科学研究院, 国家环境保护饮用水水源地保护重点实验室, 北京 100012
摘要:三峡水库是我国重要战略水资源库.三峡水库蓄水后,库区富营养化问题日益凸显,TN、TP成为影响库区水质的主要污染因子,其中80%~85%入库氮、磷污染负荷来自流域上游.受长江富含营养物质水质输入和流域内人类活动面源输入等共同影响,长江中下游超过80%的湖泊发生富营养化,长江口及其毗邻海域赤潮频发.因此,三峡库区及上游流域仅实施国家统一的COD和氨氮水污染物目标总量控制已不能满足流域水环境安全要求.为保障三峡水库、长江中下游湖泊和东海海域环境安全,支撑长江经济带可持续发展,应按照湖泊保护的要求,进一步深化三峡库区及上游流域氮、磷污染控制与治理.新安江是我国第一个跨省流域水质补偿试点,2010-2013年,为加强新安江水污染防治,提高流域生态环境保护水平,中央财政、浙江、安徽两省共拨付资金12.7×108元,试点工作启动后,新安江跨界断面连续3 a水质均符合补偿协议要求,ρ(CODMn)、ρ(氨氮)和ρ(TP)均下降,水质恶化趋势得到有效控制.借鉴新安江流域水质补偿试点实施的成功经验,就"十三五"期间继续深化三峡库区及上游流域水污染防治问题,提出以下建议:①国家、下游和上游省(市)政府三方共同出资,建立长江流域水质补偿专项资金;②科学制订三峡水库水污染防治规划,强化三峡库区及上游流域氮、磷污染负荷控制;③建立并实施长江流域跨行政区水环境质量考核制度.
关键词生态补偿    三峡库区    水污染防治    政策建议    
Prevention and Control of Nitrogen, Phosphorus Pollution in the Three Gorges Reservoir: Ecological Compensation, Pollution Control, Quality Assessment
QIN Yanwen1 , ZHAO Yanmin1 , MA Yingqun1 , ZHENG Binghui2 , WANG Xing2,3 , WANG Lijing2,3 , LI Hong2,3     
1. State Environmental Protection Key Laboratory of Estuarine and Coastal Environment, Water Research Institute, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China;
2. National Engineering Laboratory for Lake Pollution Control and Ecological Restoration, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China;
3. State Environmental Protection Key Laboratory of Drinking Water Source Protection, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China
Abstract: The Three Gorges Reservoir is an important strategic water resources project in China. After the impoundment of the Three Gorges Reservoir, eutrophication in the Three Gorges Reservoir area become prominent. The total nitrogen (TN) and total phosphorus (TP) have become main pollution factors affecting water quality in the reservoir. 80% to 85% of the TN and TP comes from the upper reaches. Due to the influence of nutrients water input from the Yangtze River and non-point source pollution by human activities, more than 80% of lakes in the middle and lower reaches of the Yangtze River Basin have been eutrophicated, the Yangtze River estuary and its adjacent sea areas have been frequently attacked by red tide. The implementation of target total content control of COD and NH4-N in the Three Gorges Reservoir and the upper reaches areas could not meet the requirements of water environment safety management. In order to assure the environmental safety of the Yangtze River and the East China Sea, as well as support the sustainable development of the economic belt in the Yangtze River, nitrogen and phosphorus pollution control and treatment should be further deepened in accordance with the requirements of lake protection. Water quality compensation in Xin'anjiang River Basin is the first pilot of water quality compensation for inter provincial river in China. During the period from 2010-2013, 1.27 billion yuan funds supportes by national financial, Zhejiang and Anhui provinces was used to control water pollution and protect ecological environment in Xin'anjiang River Basin. Since the project initiation, water quality of the examined cross-section have met the requirements of the compensation agreement in three consecutive years. Concentrations of CODMn, NH4+-N and TP were all decreased, indicating the water quality deterioration has been well controlled. Based on the successful experience of water quality compensation in Xin'anjiang River Basin, policy suggestion about water pollution control in the Three Gorges Reservoir and the upper reaches was proposed as follows: (1) Special fund for water quality compensation should be established with funds from the state, the provinces in the upstream and downstream of the Yangtze River Basin. (2) Prevention and control of nitrogen and phosphorus should be strengthened by scientific plan of water pollution prevention and control in the Three Gorges Reservoir. (3) Cross regional water quality assessment system/should be established and implemented in the Yangtze River Basin.
Keywords: ecological compensation    the Three Gorges Reservoir    water pollution prevention and control    policy suggestion    
1 问题提出 1.1 蓄水以来三峡水库水质风险问题频现

自2003年6月蓄水以来,长江从湖北秭归到重庆江津600 km的河段以及区间40多条入库支流的水文、水动力条件产生显著的变化(见图 1).以典型支流大宁河为例,蓄水后支流回水区的流速由蓄水前的1~3 m/s降至0.004~0.08 m/s,属过渡型水体,满足藻类生长聚集的水动力条件.伴随支流水文水动力条件的变化,支流水体自净能力下降、纳污容量降低,加之三峡水库营养盐高浓度背景,三峡水库富营养化问题日益凸显,直接影响到三峡水库饮用水安全与水生态系统健康. 2014年5月在测的库区38条支流,77个断面中有24个处于富营养状态,占31.2%;中营养状态的断面50个,占64.9%[1].

图 1 三峡库区水系 Fig.1 Water system image of the Three Gorges Reservoir

营养盐是浮游植物进行光合作用的物质基础,然而过高的营养盐也为水华暴发提供必要条件.一般认为,当水体中ρ(TN)、ρ(TP)分别达到0.20、0.02 mg/L以上时,水体存在发生富营养化的风险[2].三峡水库蓄水除了直接降低水库流速、增加水体滞留时间外,更多的则是改变了原来的水文循环进而影响库区营养盐迁移转化过程,从而增加了水体富营养化和水华爆发的风险.对蓄水成库后大宁河干支流营养盐混合过程的研究成果显示:在泄水期、汛限期和蓄水期干流对支流的营养盐贡献率分别为70.38%、28.42%和59.56%[3].由此可见,干流水体顶托是支流营养盐的重要来源,是水体富营养化的重要内因.因此,要保护三峡库区的水质,必须解决干流水质污染问题.

对2003—2014年三江入库断面(嘉陵江北温泉、乌江麻柳嘴、长江朱沱)以及库区干流典型断面(清溪场、晒网坝)水质进行年际变化趋势分析.结果显示,2003—2014年三峡库区不论是三江入库断面还是库区断面CODMn都能达到GB 3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅱ类水质标准,而且自2003年水库蓄水试运行以来,ρ(CODMn)呈逐年下降趋势(见图 2).

图 2 三江入库断面以及库区干流主要断面ρ(CODMn)变化趋势 Fig.2 Trends of CODMn in section of three inlets and main stream in the reservoir area

同样,三江入库断面及库区干流典型断面氨氮基本能达到GB 3838—2002 Ⅱ类标准,同时2006年以来也表现出逐年下降的趋势.这说明三峡库区及上游流域以工业点源和城镇生活污染源中COD和氨氮为重点的流域污染治理措施成效明显,如图 3所示.

图 3 三江入库及库区干流主要断面ρ(氨氮)变化趋势 Fig.3 Trends of NH4+-N in section of three inlets and main stream in the reservoir area

然而,通过对比分析2003—2014年三江入库断面与库区干流典型断面的ρ(TP)、ρ(TN)两项水质指标,可以发现,2003—2014年长江朱沱、嘉陵江北温泉和乌江麻柳嘴3个入库断面ρ(TP)上升趋势显著,尤其是乌江入库断面(见图 4).乌江入库断面2011—2013年ρ(TP)年均值为0.38 mg/L,比2003—2004年ρ(TP)年均值(0.08 mg/L)高出了近3.6倍,远超过GB 3838—2002(湖、库) Ⅴ类标准. 2003—2014年三江入库断面ρ(TN)的变化趋势虽然没有ρ(TP)明显,但总体也是上升趋势,尤其是乌江,乌江入库断面ρ(TP)基本上都在GB 3838—2002(湖、库)Ⅴ类标准之上(见图 5).

图 4 三江入库及库区干流主要断面ρ(TP)变化趋势 Fig.4 Trends of TP in section of three inlets and main stream in the reservoir area

图 5 三江入库及库区干流主要断面ρ(TN)变化趋势 Fig.5 Trends of TN in section of three inlets and main stream in the reservoir area

受上游流域及库区内部流域面源的影响,2011—2014年,库区干流典型断面(清溪场与晒网坝)ρ(TP)平均值分别为0.14、0.15 mg/L,也远超过GB 3838—2002(湖、库)Ⅵ类标准;ρ(TN)平均值分别为2.44 mg/L(超过GB 3838—2002 Ⅴ类标准)、1.96 mg/L(超过GB 3838—2002 Ⅵ类标准),表明库区水质主要表现为TP、TN为主的营养盐污染(见图 5).

研究表明,三峡水库水环境质量与长江、嘉陵江、乌江3条主要入库河流污染负荷息息相关,三峡水库入库氮、磷污染负荷有80%~85%来自流域上游,对库区水质构成威胁.因此,三峡库区及上游流域仅有国家统一实施的COD和氨氮水污染物目标总量控制是不够的.为保障三峡水库、长江中下游及长江口的环境安全,对于三峡库区及上游流域有必要在国家统一规定的COD和氨氮控制基础上,深化氮、磷污染控制与治理工作.

1.2 长江中下游湖泊富营养化问题突出

长江中下游是中国湖泊分布最为集中的地区之一,也是中国淡水湖泊最为集中的区域.然而,近几十年来,随着人类活动的加剧和经济的快速发展,湖泊环境发生了急剧的变化,最为严重的问题是湖泊富营养化.湖泊富营养化导致生态系统退化、水质恶化,严重影响了水资源开发利用、社会经济发展和人类生存环境.

根据《2015年上半年全国环境质量状况》[4]报告,2015年在开展水质监测的国控重点湖(库)中,长江中下游主要湖泊(太湖、巢湖、洞庭湖、鄱阳湖、洪泽湖等)水质及营养状况见表 1.从表 1可以看出,长江中下游主要湖泊水质较差,营养状态为中营养到轻度富营养.影响湖泊水质的主要污染指标是ρ(TP)、ρ(COD)和ρ(CODMn).研究结果表明,长江中下游湖泊富营养化的主要原因除与流域内人类所进行的各种工农业活动有关外,还与长江上游所携带的大量营养物质不断输入密切相关.

表 1 2015年上半年长江中下游主要湖泊水质及营养状况 Table 1 Water quality and nutrition status of major lakes in the middle and lower reaches of the Yangtze River in the first half of 2015
1.3 长江口及其毗邻海域赤潮频发

河流是全球水循环的重要部分,是海洋物质的主要来源.有关研究表明,近几十年来,全球范围内的营养元素氮、磷向海岸带的输送量分别增加了2.5和2倍[5],这种增加趋势在长江流域也不例外.据《2012年中国近岸海域环境质量公报》[6]显示,2012年长江输入东海的TN、TP通量分别约为2.24×106、2.5×105 t.如此大量的营养盐入海,必会对海域的营养盐污染状况产生重大影响.

受长江高氮、磷来水的影响,长江口及其邻近海域是我国沿海营养盐浓度最高的海域之一,同时也是我国有害赤潮高发区之一.根据研究结果(见图 6),到2014年长江口海域ρ(无机氮)年均值已经达到1.18 mg/L,较2003年增长了2.5倍;ρ(活性磷酸盐)从2003年的0.022 mg/L,增至2014年的0.04 mg/L,增幅接近0.8倍.

图 6 长江口海域ρ(无机氮)、ρ(活性磷酸盐)年际变化趋势 Fig.6 Trends of inorganic nitrogen and phosphate in the Yangtze River Estuary

此外,据《2013年中国近岸海域环境质量公报》[7]显示,2013年东海富营养化指数为3.2,为中度富营养;其中长江口富营养化指数大于5.0,为重富营养化. 2014年东海发现赤潮次数27次,赤潮累计面积2 509 km[8].可见,以氮、磷为主的富营养化问题也是长江口及其毗邻海域的主要风险问题.

1.4 当前水污染防治工作状况与存在的问题

为保障三峡库区及其上游流域水环境安全,国家在“十一五”与“十二五”期间分别制定了《三峡库区及其上游流域水污染防治规划(2006—2010年)》和《三峡库区及其上游流域水污染防治规划(2011—2015年)》,全面开展流域水污染防治工作.

“十一五”期间,三峡库区及其上游流域“十一五”规划项目460个,截至2010年底,已完成(含调试)353个,占76.7%;在建77个,占16.8%.贵州、重庆、湖北、四川、云南五省(市)项目完成率(含调试)分别为95.7%、76.6%、61.1%、78.3%、66.7%[9].

“十二五”期间,三峡库区及其上游流域“十二五”规划项目1 008个.截至2013年底,已完成(含调试)166个,占16.5%;在建216个,占21.4%.贵州、重庆、湖北、四川、云南五省(市)项目完成率(含调试)分别为17.2%、19.8%、3.7%、25.9%、14.9%[10].

总体看,三峡库区及上游流域水污染防治起到较好的成效,大大提升了该区域环境基础设施水平,为保障三峡水库水质安全起到了重要作用.到2010年,三峡库区及其上游断面CODMn达标率为100%[9],在重点流域考核断面中水质达标率较高.到2013年,三峡库区及其上游断面CODMn达标率为76%[10],在重点流域考核断面中水质达标率位于中游水平.

但是,三峡水库是从河流变为水库,部分水域具有河流特征,大部分水域具有湖泊特征.其主要环境问题不在于有机污染物,而是营养盐引起的水体富营养化问题.按照国家总量控制要求,“十五”、“十一五”期间只对COD和氨氮进行考核,缺少对TP、TN控制的考核. “十二五”期间,尽管规划中考虑了TP指标,但由于治理技术等问题,氮、磷污染控制仍然存在问题,这也是造成库区水质氮、磷上升的原因之一.因此,从全流域的经济社会发展方式转型与经济结构调整出发,深入开展面源污染治理等工作,对于控制库区氮、磷营养物质输入,保障库区水质安全是十分必要的.

2 新安江流域水质补偿制度实施经验

2014年4月新修订的《中华人民共和国环境保护法》(下简称《环保法》)进一步明确了国家、地方政府和企业的环境保护的不同责任.新修订的《环保法》指出,保护环境是国家的基本国策,国家采取措施,使经济社会发展与环境保护相协调.国务院环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理,明确了国家在环境保护工作中的引导与监督责任.

《环保法》第六条指出,地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责,企事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏.进一步明确了地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量的责任.按照“谁开发,谁保护,谁污染,谁治理”的原则,企事业单位和其他生产经营者应采取措施防治污染,是承担污染治理的主体.

2.1 水质补偿方案实施情况

新安江发源于黄山市休宁县境内,为钱塘江源头.新安江安徽段平均出境水量占千岛湖年均入库水量的60%以上,是下游地区最重要的战略水源地.同时,新安江作为目前全国水质最好的河流之一,也是我国华东地区最坚实的生态安全屏障. 2010年,财政部、环保部联合启动了新安江水环境补偿试点工作. 2012年,皖浙两省与两部正式签订《新安江流域水环境补偿协议》,建立了全国第一个跨省流域水质补偿平台,各方资金全部到位运行,标志着我国流域水环境补偿机制迈上新的台阶.

根据《新安江流域水环境补偿机制试点中期绩效评估报告》[11],2011—2013年,新安江街口断面水环境质量评价指标均符合国标要求. 2010—2013年,中央财政共下达补偿资金8.5×108元,浙江、安徽两省拨付补偿资金共4.2×108元,合计12.7×108元.黄山市共安排农村面源污染、城镇污水和垃圾处理、工业点源污染整治、生态修复工程、能力建设等5大类156个项目,补偿资金使用范围符合《新安江流域水环境补偿机制试点实施方案》要求.

财政部、环保部等部委高度重视新安江流域水环境生态保护工作,及时研究、协商和解决试点方案制定中的困难和问题,加强对流域水质补偿机制顶层设计和宏观指导.经过反复调研和酝酿,创新试点体制,制定并出台了科学合理的水环境补偿方案等政策文件,为试点的高效实施和快速推进提供了政策保障.

安徽、浙江两省在财政部和环保部的协调下,共同签订了水环境补偿协议,明确了中央和地方的职责,确定了试点工作的方向、原则和目标,启动实施全国首个跨省流域水质补偿机制试点,主动落实各自环保职责和义务.建立了两省两市互访协商机制,统筹推进全流域联防联控,合力治污.

2.2 主要经验与成效

新安江流域水环境补偿试点工作取得了显著的成效.截至2013年底,试点工作安排的156个试点项目进展顺利,资金管理规范,累积投资62.1×108元,其中试点资金12.7×108元,放大效应3.9倍.

试点工作实施以来,流域生态环境保护水平不断提高,新安江跨省界断面连续3 a水质均符合补偿协议要求,同时,2010年以后,除ρ(TN)外,ρ(CODMn)、ρ(氨氮)、ρ(TP)均发生明显变化(见图 7~9),开始出现拐点,水质恶化趋势得到有效控制,试点环境效益开始显现.

图 7 新安江流域ρ(CODMn)变化趋势 Fig.7 Trend of CODMn in Xin′anjiang River Basin

图 8 新安江流域ρ(氨氮)变化趋势 Fig.8 Trend of NH4-N in Xin′anjiang River Basin

图 9 新安江流域ρ(TP)变化趋势 Fig.9 Trend of TP in Xin′anjiang River Basin

试点工作实施以来,位于流域上游的黄山市通过严格环保准入和淘汰落后产能,关停淘汰污染企业150多户,整体搬迁工业企业70多家,否定涉及高污染、高能耗的外来投资项目180个,优化升级工业项目290多个,新、扩改建项目和企业2 088家,环评执行率达100%,“三同时”执行率90%以上,产业结构不断优化,主要污染物排放强度呈现逐年下降趋势;同时,黄山市经济总体保持快速发展,财政收入和人民生活水平稳步提高,资源节约、环境友好型经济发展模式初步形成.流域下游千岛湖水环境质量保持为优,营养状态指数呈下降趋势,有力保障了浙江饮水健康和经济发展.

在流域管理模式上,试点工作促进了跨区域发展协调机制的建立与完善,推进了流域水污染防治的联动机制建立.试点工作实施以来,通过用制度保护生态环境,转变了地方政府政绩考核机制,增强了水环境保护观念,创新了行政管理方式,为探索环境保护新道路提供新思路,促进了新安江在水环境保护由被动向主动的思想转变.

2.3 新安江模式的借鉴意义

新安江流域水环境补偿试点作为全国第一个跨省流域水质补偿平台,促进了试点区域环境保护与经济发展双赢,为全国建立流域跨省水质补偿提供了宝贵经验.

新安江水环境补偿试点实施后,强化规章体系建设,建立目标责任制度,搭建信息沟通平台,推动试点透明公开,强化上下游协作,建立跨区域水污染防治联动机制,对转变政绩考核理念、落实跨界水质保护目标责任制、建立上下游水污染防治联动机制起到了较好的推动和示范效果.

新安江水环境补偿模式适合有明确上下游关系、水质相对较好、具有水源地特征的两省间建立.新安江仅流经皖浙两省,上下游关系较为明晰,补偿双方关系主体易于确立,特别是千岛湖作为浙江省乃至华东地区战略性水资源定位清晰,因此下游地区要求保护新安江水质的需求很高,有很强的协调要求.同时,对于有明确上下游关系的两省,明确的跨省界断面水质目标有助于建立国家对省级政府跨省界断面的考核办法和奖惩机制,有利于更好的协调跨界省份之间建立水环境补偿机制.而对于上下游多个省份间的水质补偿,由于区域环境的差异、水质补偿对象的多样性以及范围的不确定性等,上下游很难达成一致意见,在实践中往往容易“扯皮”“耽误事”.

新安江水环境补偿采取的是“一纵一横”的资金渠道.财政部和环保部开展顶层设计,统筹协调,补偿资金以中央财政为主,两省共同投入,这种“一纵一横”的补偿模式既有利于国家加强对地方的宏观指导和总体把握,也有利于强化区域之间的沟通和协作.

3 深化三峡库区及上游流域水污染防治的建议 3.1 明确国家地方事权,建立三峡库区及上游流域水质补偿制度 3.1.1 三峡库区及上游流域水质补偿制度设计原则

保护优先,合理补偿.上游省(直辖市)妥善处理经济社会发展和环境保护的关系,在发展的过程中充分考虑上下游共同利益,坚持保护优先的原则;下游省(直辖市)充分尊重上游省(直辖市)为保护水环境所付出的努力,并在财政部、环境保护部的组织协调下,对上游省(直辖市)予以合理的资金补偿.

保持水质,力争改善.通过实施上下游省(直辖市)的合理补偿,推进流域生态环境综合整治,消除流域环境安全隐患,确保现状水质基本稳定,并力争有所改善.

地方为主,中央监管.流域上下游省(直辖市)作为责任主体,建立“环境责任协议制度”,通过签订协议明确各自的责任和义务.财政部、环境保护部作为第三方,对协议的编制和签订给予指导,并对协议履行情况实施监管.

监测为据,以补促治.以环境保护部公布的省界断面监测水质为依据,确定流域上下游补偿责任主体,补偿资金专项用于流域水污染防治.

3.1.2 水质补偿专项资金来源组成

三峡库区及上游流域水质补偿专项资金渠道,按照中央、省、地市三级政府的事权,建议采取“一竖加一横”模式,即中央财政资金补偿资金、三峡水库下游地方政府横向的补偿资金以及所在省政府补偿资金三大块.建立三峡水库水污染防治水质补偿机制.参考新安江流域成功案例,国家投入60%,中、下游省(直辖市)承担20%的横向生态补偿资金,三峡水库上游省(直辖市)承担20%的污染治理资金.

按照“政府引导、市场推进、社会参与”的原则,中央专项资金起到“种子资金”作用,长江中下游政府补偿资金、所在省政府补偿资金共同支撑水污染防治工程建设与运行.充分利用市场来配置资源,积极鼓励和支持社会和企业投入生态保护和建设,多渠道解决资金投入问题.

现阶段,中央对地方转移支付的资金分为一般性转移支付和专项转移支付两种形式.一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府(主要是中西部地区),按照规范的办法给予的补助.地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用,一般性转移支付不进行考核.这一块中央资金类型、数量保持不变.

专项转移支付一般指中央政府为实现特定的宏观政策目标,以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金,资金接受者需按规定用途使用资金,以项目实施情况作为考核依据.这一块资金可以对现有的重点流域水污染防治专项等做进一步整合并加大力度,作为三峡库区及上游流域水质补偿的中央资金.

按照三峡库区及上游流域提升氮、磷污染防治的要求,相关省(直辖市)政府需要投入的污染治理需求增加,长江流域上下游政府间建立横向补偿关系.三峡水库水质达标作为基本依据,长江中下游相关省(直辖市)向三峡库区及上游流域省(直辖市)支付补偿资金,以及三峡库区及上游流域省(直辖市)级政府支付一定补偿资金,用于三峡库区及上游流域所在的地级城市开展水污染防治工作.

3.1.3 三峡库区及上游流域水质补偿资金监管

财政部负责流域水环境补偿资金的监管.国务院三峡办负责国家相关部门、上下游省市间的协调沟通.环境保护部负责组织上下游省(直辖市)对跨界断面水质进行监测.上下游省(直辖市)政府负责各自补偿资金的落实,并按照监测数据认定的结果及相关规定及时将补偿资金拨付给对方.财政部、三峡办和环境保护部共同指导流域水环境补偿协议文本的编制和签订,共同监管上下游省(直辖市)对协议的落实情况,及时研究解决水质补偿工作中发现的问题.

3.2 科学制订规划,强化氮、磷污染防治

科学制订三峡水库水污染防治规划,强化三峡水库氮、磷污染负荷控制.针对三峡水库上游,提高城镇污水收集率,需要升级改造现有的污水处理设施,提高工业和城镇生活污水处理设施排放标准;全面开展测土配方施肥,减少种植业面源污染负荷;推广种养平衡养殖业发展模式,控制畜禽养殖污染;引导优化发展模式,控制氮、磷污染负荷排放增加.

三峡库区及上游流域水质补偿资金主要用于产业结构调整和产业布局优化、水源涵养、水环境综合整治、畜禽养殖污染治理、农业面源污染治理、工业污染防治、农村污水垃圾治理、城镇污水处理设施建设、船舶污染治理、漂浮物清理等.

在产业结构调整和产业布局优化方面,补偿资金重点关注上游流域的产业结构由资源消耗型向环境友好型转变,发展循环经济和绿色经济.支持构建完善资源回收利用体系,形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型经济增长方式.支持积极开发和推广资源节约、替代和循环利用技术,加快企业节能降耗的技术改造,对消耗高、污染重、技术落后的工艺和产品实施强制性淘汰制度.支持构建适用于当地的旅游、文化、生态“三位一体”的融合发展模式等.

在流域污染治理方面,补偿方向应注意与重点流域污染防治规划、三峡库区后续工作规划等衔接,做到填平补齐.补偿资金重点关注工业污染防治(提标改造、产业入园)、城镇污染处理厂、城乡垃圾处理处置设施(城市垃圾处理处置、乡村垃圾处理处置、河道垃圾打捞清理)、农业面源污染治理(种植业、养殖业、水产养殖业)、生态防护林建设、规模化畜禽养殖场治污、流域综合治理(支流整治、截污管网等)、环境监管能力提升等方面.

3.3 建立出境断面水质考核制度,增加氮、磷水质考核指标

为促进长江流域上、下游地区经济社会协调可持续发展,以保护和改善三峡水库水质、长江流域上游敏感区生态健康为目标,以流域跨省界断面水质考核为依据,确定重点水污染物指标为TN和TP.以TN、TP指标近5 a的平均浓度值为基准,在综合考虑各重点污染物指标影响程度和范围以及区域自然环境等影响的基础上,研究确定跨省界考核断面及水质补偿值计算方法.由第三方监测机构对考核断面进行每月1次的地表水水质补偿考核监测,取年平均值计算该断面水质补偿值.

由于三峡库区及上游流域面积约100×104 km,涉及湖北(部分)、重庆、四川、贵州(部分)、云南(部分)5省市,需要在区域内合理分配补偿资金.

按照《三峡库区及其上游水污染防治规划(修订)》[12]上游区、影响区和库区的划分,当上游区(四川、贵州、重庆、湖北)与影响区(四川、贵州、云南、重庆)间跨省界断面水质补偿值达标时,则长江中下游省(直辖市)拨付相应资金给上游区省(直辖市);当跨省界断面水质补偿值不达标或上游区内出现重大水污染事故(以环保部界定为准)时,则上游区省(直辖市)拨付相应资金给中下游省(直辖市).不论上述何种情况,中央财政资金全部拨付给上游省(直辖市).

当影响区与库区(重庆、湖北)间跨界断面水质补偿值达标时,则长江中下游省(直辖市)拨付相应资金给影响区省(直辖市);当跨省界断面水质补偿值不达标或影响区内出现重大水污染事故(以环保部界定为准)时,影响区省(直辖市)拨付相应资金给中下游省(直辖市).不论上述何种情况,中央财政资金全部拨付给上游省(直辖市).

当库区跨省界断面水质补偿值达标时,则长江中下游省(直辖市)拨付相应资金给库区跨省界断面上游省(直辖市);当跨省界断面水质补偿值不达标或三峡库区内出现重大水污染事故(以环保部界定为准)时,库区跨省界断面上游省(直辖市)拨付相应资金给中下游省(直辖市).不论上述何种情况,中央财政资金全部拨付给上游省(直辖市).

考虑库区及上游省(直辖市)受库区影响及对库区水环境影响程度不同,中央财政资金拨付各省(直辖市)的额度应根据具体情况研究确定.在地方横向水质补偿资金额度上,考虑到库区及上游省(直辖市)社会经济发展水平相对落后于长江中下游,且库区省(直辖市)环境压力大,发展受限,地方财政依托中央财政转移支付,因此库区上游及库区拨付资金可考虑低于中下游省(直辖市)拨付资金,具体拨付比例根据地方发展情况、对库区的影响以及受库区影响程度研究确定.

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