Analysis and Suggestions of Environmental Risk Control Strategy for Tailings Ponds
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摘要: 我国尾矿库情况复杂，安全及环境风险高，监管难度大，系统分析尾矿库的环境风险，开展有效管控非常重要. 尾矿中含有重金属等有毒有害物质，随着矿山废水、废渣、粉尘排放会对周围环境造成危害，特别是突发事故发生时，废水及尾矿会短时间内大量排入环境，而产生重大人员伤亡、财产损失和生态环境损害. 因此，不仅要开展正常工况下的污染防控，更要注重从源头防止事故次生的环境风险. 本文从尾矿库安全风险防范化解、环境污染风险防控、突发事故应急管理梳理并分析了相关法律、政策. 此外，总结并讨论了典型制度，涉及项目准入、责任与落实、监测预警制度. 总体上，安全风险管控制度较为完善，但污染风险管控制度存在诸多问题，如体制尚未完全捋顺、责任落实抓手不够、监测预警能力不足等. 针对目前管控存在的问题，立足于全国尾矿库数量原则上只减不增的新需求，提出相关工作建议：一是要厘清各部门责任，进一步完善尾矿库环境风险管控制度体系；二是要提高各方责任落实能力，推动制度落地见效；三是要开展技术及政策支持，推动尾矿资源综合利用.Abstract: The tailings ponds in China have the characteristics of high safety and environmental risks, and it is difficult to supervise due to the complex situation. It is very important to systematically analyze the environmental risks of tailings ponds and carry out targeted and effective control. The tailings contain heavy metals and other toxic substances, may cause environmental pollution through discharging of mine waste water, waste residue and dust. Especially sudden accidents will lead to a large number of waste water and tailings discharged into the environment in a short time, resulting in heavy casualties, property losses and ecological environment damage. Therefore, it is necessary not only to carry out pollution prevention and control under normal working conditions, but also to prevent secondary environmental risks caused by accidents from the source. This paper sorts out and discusses the relevant laws and policies from three aspects: tailings pond safety risk prevention and resolution, environmental pollution risk prevention and control, and emergency management of accidents. In addition, it summarizes and discusses the relevant typical regulatory controls, involving project access, responsibility and implementation, monitoring and early warning. In general, the safety risk management and control system is relatively perfect, but there are many problems in the pollution risk management and control system, such as the organization system has not been completely smoothed out, the implementation of responsibilities is not enough, and the monitoring and early warning capabilities are insufficient. Base on the environmental management requirements that the tailings ponds number can only be reduced but not increased in principle, suggestions are put forward to provide reference for effective control decisions on environmental risks of tailings ponds. It is necessary to clarify the responsibilities of each department and further improve the environmental risk control system of tailings ponds. It is also necessary to enhance the ability of all parties to implement their responsibilities and promote effective implementation of the policies. The last suggestion is to provide technical and policy support to promote the comprehensive utilization of tailings resources.
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表 1 尾矿库污染环节分析
Table 1. Analysis of pollution link of tailings ponds
序号 环节 可能导致的水/土壤污染 可能导致的大气污染 1 尾矿库建设 正常工况下施工破坏并污染地下水/土壤，施工设施排放油类物质，以及工人产生的生活废水和固废 正常工况下产生的地面扬尘、交通工具尾气 2 尾矿输送 突发事故下管道腐蚀或破裂发生尾矿泄漏 正常工况下干式堆存汽车运输过程导致交通工具尾气排放和尾矿扬尘，以及干滩地面尾矿扬尘 
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续表 1 序号 环节 可能导致的水/土壤污染 可能导致的大气污染 3 尾矿堆排 突发事故下尾矿库堆排不规范，乱堆乱放或堆排不均匀导致垮坝，造成水或矿渣外泄 4 尾矿沉积 突发事故下溃坝、漫顶、库底渗水导致水或矿渣外泄 正常工况下尾矿废水中挥发性物质挥发、堆存中因风力侵蚀造成的扬尘 5 库内排渗 突发事故下排水设施漏损、失效，库内水外泄 6 废水处理站 正常工况下的废水外排
突发事故下污水处理设施失效，超标废水外排7 降雨 突发事故下库周及库内排洪排水设施失效，造成漫顶等事故，进而导致水或矿渣外泄 8 闭库 突发事故下闭库管理不当，包括排渗设施事故、溃坝、漫顶、库底渗水等，导致库内水泄漏或雨水携带尾矿进入水体/土壤 正常工况下产生的尾矿扬尘
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表 2 尾矿库安全风险防范化解相关政策清单
Table 2. Tailings ponds safety risk prevention and mitigation related policy list
序号 文件名称 印发部门 印发时间 主要内容 1 《尾矿库安全监督管理规定》(国家安全生产监督管理总局令第78号) 原国家安全生产监督管理总局 2015-05-26 规范尾矿库的建设、运行、闭库和闭库后再利用及其安全监督管理 2 《尾矿库隐患综合治理方案》(安监总管一〔2009〕112号) 原国家安全生产监管总局等5部门 2009-06-05 以治理尾矿库安全和环境隐患为主要任务，明确了尾矿库隐患治理的指导思想、原则、目标，提出了相应的政策和措施 3 《国家安全监管总局关于进一步加强中小型金属非金属矿山(尾矿库)安全基础工作改善安全生产条件的指导意见》(安监总管一〔2009〕44号) 国家矿山安全监察局 2009-03-15 规范了安全基础工作，严格立项审批、勘察、设计、安全评价、施工、安全许可、运行、风险防范等多个方面明确要求，促进矿山企业安全发展 4 《国家安全监管总局关于加强金属非金属矿山(尾矿库)安全标准化建设的指导意见》(安监总管一〔2009〕80号) 国家矿山安全监察局 2009-04-15 规范了尾矿库安全标准化建设，统一制定安全标准化评分办法，将标准化建设与安全生产许可制度结合起来，到2013年底凡未达到最低标准化等级的，一律依法吊销其安全生产许可证，并提请地方人民政府关闭 5 《关于进一步加强尾矿库监督管理工作的指导意见》(安监总管一〔2012〕32号) 国家安全生产监督管理总局等5部门 2012-03-12 加强和规范尾矿库监督管理工作，涉及加强尾矿库安全、环保准入，全面落实企业尾矿库管理主体责任，提升尾矿库监督管理和应急保障能力，构建尾矿库监督管理工作长效机制 6 《关于印发防范化解尾矿库安全风险工作方案的通知》(应急〔2020〕15号) 应急管理部等8部门 2020-02-21 是目前尾矿库安全管理的重要工作指南，针对存在的突出问题，从事前、事中、事后全过程发力，明确了各方职责，提出了工作目标，从源头准入、责任落实、减少尾矿库存量、严格执法、强化监督考核等几个方面明确工作措施 7 《尾矿库安全规程》(GB 39496—2020) 应急管理部 2020-10-11 规定了尾矿库在建设、生产运行、安全检查、闭库、再利用、安全评价等方面的安全要求，是依法进行尾矿库安全监管的技术依据 8 《国家矿山安全监察局关于印发加强非煤矿山地区安全生产工作方案的通知》(矿安〔2021〕123号) 国家矿山安全监察局 2021-10-09 从严格准入与淘汰落后、创新科技与推广先进技术装备、提高人员素质与构建安全预防控制体系、专项整治与重大风险防控、信息化建设与监管能力建设五大方面，全面提升重点地区非煤矿山安全生产水平 9 《国家矿山安全监察局关于印发〈关于加强非煤矿山安全生产工作的指导意见〉的通知》(矿安〔2022〕4号) 国家矿山安全监察局 2022-02-08 通过源头管控、规范条件、严格管理、综合治理和强化监管监察，推动全国非煤矿山行业安全高质量发展，特别补充规定了对尾矿库安全生产关键环节 10 《矿山安全评价检测检验监督管理办法(试行)》(矿安〔2022〕81号 国家矿山安全监察局 2022-05-23 加强和规范对矿山安全领域安全评价、安全生产检测检验等服务活动的监督管理工作，推动矿山安全高质量发展
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表 3 尾矿库环境风险防控相关政策清单
Table 3. Tailings ponds environmental risk prevention and control related policy list
序号 文件名称 印发部门 印发时间 主要内容 1 《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号) 原国土资源部 2009-03-02 国土资源部门负责矿山地质环境的保护工作，包括矿山地质环境的调查评价、编制全国矿山地质环境保护规划、监督检查采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务情况、建立矿山地质环境监测工作体系等 2 《土地复垦条例》(国务院令第592号) 国务院 2011-03-15 规范土地复垦活动，涉及复垦制度管理、复垦工作程序和主要活动、验收、激励和处罚措施 3 《尾矿库环境风险评估技术导则》(试行)(HJ 740—2015) 原环境保护部 2015-03-06 根据尾矿库的环境风险特点，划分尾矿库环境风险等级 4 《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》(国土资发〔2016〕63号) 原国土资源部等5部门 2016-07-01 加强开发和保护过程监管，把矿山地质环境恢复和综合治理的责任落实到矿产开发“事前、事中、事后”的全过程，构建形成政府、企业、社会共同参与的保护与治理新机制 5 《国土资源部办公厅关于做好矿山地质环境保护与土地复垦方案编报有关工作的通知》(国土资规〔2016〕21号) 原国土资源部 2017-01-03 明确要求采矿权申请人在申请办理采矿许可证前，必须开展矿山企业矿山地质环境保护与治理恢复方案和土地复垦方案编报 6 《尾矿库环境监管分类分级技术规程(试行)》(环办固体函〔2021〕613号) 生态环境部 2021-12-29 建立以环境风险防控为核心的分类分级管理制度，提高尾矿库污染防治和环境风险管控的精准性和科学性 7 《尾矿库污染环境防治管理办法》(生态环境部令第26号) 生态环境部 2022-04-06 明确相关企业污染防治主体责任和生态环境部门的监管职责. 明确台账管理、环境准入、建设项目环境管理、排污许可、污染物排放控制、环境监测、污染隐患排查治理制度、环境应急管理、综合利用、尾矿库封场等环节的污染防治和环境管理要求 8 《关于发布〈尾矿库污染隐患排查治理工作指南(试行)〉的公告》(公告2022年第10号) 生态环境部 2022-05-20 加强和规范尾矿库污染隐患排查治理，防范和化解尾矿库环境风险，推动尾矿库污染隐患排查治理制度化、常态化. 明确了排查治理工作要求、工作方法及要点
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表 4 尾矿库突发事故应急管理相关政策清单
Table 4. Tailings ponds emergency management related policy list
序号 文件名称 印发部门 印发时间 主要内容 1 《国家突发公共事件总体应急预案》 国务院 2006-01-08 是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件 2 《生产安全事故应急预案管理办法》(国家安全生产监督管理总局令第88号) 原国家安全生产监督管理总局 2019-07-11 规范生产安全事故应急预案管理工作，包括预案的编制、评审、公布、备案、实施及监督管理工作，以迅速有效处置生产安全事故 3 《尾矿库环境应急管理工作指南(试行)》(环办〔2010〕138号) 原环境保护部办公厅 2010-09-30 规范尾矿库环境应急管理工作，明确企业、环境保护部门的职责、构建突发环境事件防范与应急处置体系，以有效防范和妥善处置尾矿库引发的突发环境事件 4 《突发环境事件应急管理办法》(原环境保护部令第34号) 原环境保护部 2015-04-16 从风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等4个环节构建全过程突发环境事件应急管理体系，规范工作内容，理顺工作机制. 5 《关于印发〈尾矿库环境应急预案编制指南〉的通知》(环办〔2015〕48号) 原环境保护部 2015-05-19 规定了尾矿库企业编制尾矿库环境应急预案的整体框架、编制程序、主要内容和具体要求等
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图(1) / 表(5)
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